2024工程款管理辦法(工程款支付管理辦法)

房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法

一、明確工程總承包的方式

依據住房和城鄉建設部《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2003〕30號）（簡稱“30號文”）和《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）（簡稱“93號文”）的規定，工程總承包是指從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。30號文明確工程總承包方式除EPC和D-B外，還有EP、PC等方式。93號文再次明確工程總承包一般采用EPC和D-B方式，但未明確是否包含EP、PC等方式。

《工程總承包管理辦法》第三條規定，工程總承包“是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式”，明確工程總承包應當同時包含設計和施工內容，應采用EPC和D-B方式，將EP、PC等非典型總承包模式排除在辦法規定的工程總承包方式之外。

二、明確工程總承包的發包條件

93號文明確建設單位可以根據項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求等進行工程總承包項目發包。實踐中，部分項目未取得備案、核準文件，或未完成初步設計就開始工程總承包項目招標，項目長時間無法開工或承包人投標報價基礎資料不足，導致發承包雙方在項目實施過程中發生爭議。

按照《工程總承包管理辦法》第七條的規定，工程總承包項目發包人應在項目完成項目審批、備案或核準手續后方能進行招標，其中企業投資項目應在完成項目備案或核準手續后進行招標，政府投資項目原則上應在初步設計審批完成后進行招標。

三、明確工程總承包項目的招標要求

《工程總承包管理辦法》第八條明確，工程總承包項目范圍內的設計、采購或者施工中，有任一項屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當采用招標的方式選擇工程總承包單位?！豆こ炭偝邪芾磙k法》第二十一條明確，分包項目除暫估價外，可直接發包。

工程總承包項目通常采用固定總價方式發包，承包人準確報價的前提條件是發包人能提供充分的報價基礎資料。實踐中，承包人往往以項目發生變更為由，主張對合同價格進行調整，但雙方因報價基礎資料不完備或不準確導致對于項目是否發生變更產生爭議，進而無法對合同價款是否應調整達成一致意見。為減少此類糾紛，《工程總承包管理辦法》第九條規定，發包人在招標文件中應提供明確的發包人要求，需“列明項目的目標、范圍、設計和其他技術標準，包括對項目的內容、范圍、規模、標準、功能、質量、安全、節約能源、生態環境保護、工期、驗收等的明確要求”，并明確發包人應提供的資料和條件，包括“發包前完成的水文地質、工程地質、地形等勘察資料，以及可行性研究報告、方案設計文件或者初步設計文件等”。發包人在招標時應明確項目需求并確保項目基礎資料準確，以便發承包雙方能準確判斷項目是否發生變更。

四、對工程總承包單位的資質條件進行調整

30號文明確工程總承包單位應具有工程勘察、設計或施工總承包資質。此后93號文又明確工程總承包單位應具有工程設計資質或者施工資質，將工程勘察資質排除在工程總承包資質之外。

《工程總承包管理辦法》第十條規定，“工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體?！边@就意味著，僅具有施工資質或設計資質的企業將無法單獨承接工程總承包業務。實踐中大量的工程總承包單位僅具有設計資質或者施工資質，《工程總承包管理辦法》實施后，該類工程總承包企業如需繼續承接工程總承包業務，需與其他具有相應施工資質或設計資質的企業組成聯合體，確保承包人組成的聯合體同時具有設計和施工資質方能進行投標。

國家為提高工程總承包單位的市場競爭力，一直鼓勵總承包單位同時具有工程設計資質和施工資質。為此，《工程總承包管理辦法》第十二條規定，“已取得工程設計綜合資質、行業甲級資質、建筑工程專業甲級資質的單位，可以直接申請施工總承包一級資質”“具有一級及以上施工總承包資質的單位可以直接申請相應類別的工程設計甲級資質”。為便于后續總承包業務的開展，僅具有設計資質或施工資質的企業，應積極申請相應的施工資質或設計資質。

五、明確工程總承包項目投標主體的限制范圍

雖然國家層面并未出臺法律法規禁止前期設計、咨詢服務單位（簡稱“前期咨詢單位”）參加后續工程總承包項目的投標，且大部分省份出臺的相關規定均允許前期咨詢單位參加或附條件參加后續工程總承包項目的投標，但國家發展計劃委員會等七部門發布的《工程建設項目施工招標投標辦法》（七部委30號令）（簡稱“30號令”）第三十五條規定，“為招標項目的前期準備或者監理工作提供設計、咨詢服務的任何法人及其任何附屬機構（單位），都無資格參加該招標項目的投標”。即使30號令明確適用范圍為項目施工，實踐中發包人或主管部門仍存在以工程總承包項目包含施工內容為由，要求工程總承包項目的招投標適用前述規定，禁止前期咨詢單位參與后續工程總承包項目的投標。

《工程總承包管理辦法》第十一條規定，工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監理單位、造價咨詢單位、招標代理單位不得參與工程總承包項目的投標，政府投資項目在招標人公開已經完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件的情況下，前述單位可以參與該工程總承包項目的投標。

《工程總承包管理辦法》未對企業投資項目前期咨詢單位能否能參與后續工程總承包項目的投標進行明確規定，根據“舉重而明輕”原則，企業投資項目的管理應當更為寬松，在公開已經完成的咨詢成果的情況下，前期咨詢單位應該可以參與該工程總承包項目的投標。

六、明確工程總承包項目中風險合理分攤原則

工程總承包項目通常為交鑰匙工程，發包人在招標過程中，為將自身風險轉嫁給承包人，常常會利用自身的優勢地位，要求承包人以固定價格完成合同約定的項目，并承擔項目實施過程中的一切風險或大部分風險，加重了承包人的風險，造成承包人風險過重和權利失衡，并導致發承包雙方在結算過程中發生爭議。

《工程總承包管理辦法》第十五條規定，發承包雙方應合理分攤風險，發包人應承擔的風險包括“（一）主要工程材料、設備、人工價格與招標時基期價相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分；（二）因國家法律法規政策變化引起的合同價格的變化；（三）不可預見的地質條件造成的工程費用和工期的變化；（四）因建設單位原因產生的工程費用和工期的變化；（五）不可抗力造成的工程費用和工期的變化?！蓖ǔ６裕l承包雙方僅能對前述風險內容進行細化，不能將本應屬于發包人的風險約定由承包人承擔。顧名思義，前述發包人應承擔風險事由導致的合同工期延誤和費用增加的責任應由發包人承擔，承包人有權要求工期順延和調增合同價款。

同時，《工程總承包管理辦法》還進一步明確，企業投資項目的工程總承包宜采用總價合同，在合同約定的風險范圍內，合同總價不予調整，避免承包人進行不合理低價投標。

七、明確工程總承包單位的安全責任

《建設工程安全生產管理條例》僅對施工總承包的安全責任進行規定，93號文雖規定工程總承包企業對工程總承包項目的安全全面負責，但未明確工程總承包企業、建設單位和施工分包單位之間安全責任具體的劃分原則，導致實踐中發生安全生產事故后，特別是設計單位作為工程總承包單位的，無法準確界定工程總承包企業應承擔的安全責任。

《工程總承包管理辦法》第二十三條規定，發包人應對其指令導致的安全生產事故承擔安全責任，工程總承包單位對承包范圍內工程的安全生產負總責，分包不免除工程總承包單位的安全責任，但如果分包單位不服從管理導致生產安全事故的，可減輕工程總承包單位的安全責任，由分包單位承擔主要責任。工程總承包單位應承擔與《建設工程安全生產管理條例》第二十四條所規定施工總承包單位基本一致的安全責任。

八、結語

工程總承包模式為新型業務模式。長期以來，因法規政策不完善，導致工程總承包項目招標投標、合同履行等過程中存在諸多的不確定性，無法滿足工程總承包發展的要求。本次發布的《工程總承包管理辦法》對工程總承包單位資質條件的修改、允許前期咨詢單位參與后續工程總承包項目的投標等內容，將推進工程總承包更好發展，并會對今后工程總承包單位的業務開展產生深遠的影響。雖然《工程總承包管理辦法》明確辦法適用于房屋建筑和市政基礎設施項目，但考慮到辦法的發布單位中住房和城鄉建設部是工程企業資質的主管部門，國家發展改革委是招標投標活動的主管部門，筆者認為，辦法中關于資質條件和招投標等內容也可參考適用于其他項目。

法律依據： 《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》

第一章 總則

第一條 為規范房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動，提升工程建設質量和效益，根據相關法律法規，制定本辦法。

第二條 從事房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動，實施對房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動的監督管理，適用本辦法。

第三條 本辦法所稱工程總承包，是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。

第四條 工程總承包活動應當遵循合法、公平、誠實守信的原則，合理分擔風險，保證工程質量和安全，節約能源，保護生態環境，不得損害社會公共利益和他人的合法權益。

第五條 國務院住房和城鄉建設主管部門對全國房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動實施監督管理。國務院發展改革部門依據固定資產投資建設管理的相關法律法規履行相應的管理職責。

縣級以上地方人民政府住房和城鄉建設主管部門負責本行政區域內房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包（以下簡稱工程總承包）活動的監督管理?？h級以上地方人民政府發展改革部門依據固定資產投資建設管理的相關法律法規在本行政區域內履行相應的管理職責。

第二章 工程總承包項目的發包和承包

第六條 建設單位應當根據項目情況和自身管理能力等，合理選擇工程建設組織實施方式。

建設內容明確、技術方案成熟的項目，適宜采用工程總承包方式。

第七條 建設單位應當在發包前完成項目審批、核準或者備案程序。采用工程總承包方式的企業投資項目，應當在核準或者備案后進行工程總承包項目發包。采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包；其中，按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成相應的投資決策審批后進行工程總承包項目發包。

第八條 建設單位依法采用招標或者直接發包等方式選擇工程總承包單位。

工程總承包項目范圍內的設計、采購或者施工中，有任一項屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當采用招標的方式選擇工程總承包單位。

第九條 建設單位應當根據招標項目的特點和需要編制工程總承包項目招標文件，主要包括以下內容：

（一）投標人須知；

（二）評標辦法和標準；

（三）擬簽訂合同的主要條款；

（四）發包人要求，列明項目的目標、范圍、設計和其他技術標準，包括對項目的內容、范圍、規模、標準、功能、質量、安全、節約能源、生態環境保護、工期、驗收等的明確要求；

（五）建設單位提供的資料和條件，包括發包前完成的水文地質、工程地質、地形等勘察資料，以及可行性研究報告、方案設計文件或者初步設計文件等；

（六）投標文件格式；

（七）要求投標人提交的其他材料。

建設單位可以在招標文件中提出對履約擔保的要求，依法要求投標文件載明擬分包的內容；對于設有最高投標限價的，應當明確最高投標限價或者最高投標限價的計算方法。

推薦使用由住房和城鄉建設部會同有關部門制定的工程總承包合同示范文本。

第十條 工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。工程總承包單位應當具有相應的項目管理體系和項目管理能力、財務和風險承擔能力，以及與發包工程相類似的設計、施工或者工程總承包業績。

設計單位和施工單位組成聯合體的，應當根據項目的特點和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯合體協議中明確聯合體成員單位的責任和權利。聯合體各方應當共同與建設單位簽訂工程總承包合同，就工程總承包項目承擔連帶責任。

第十一條 工程總承包單位不得是工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監理單位、造價咨詢單位、招標代理單位。

政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位，一般不得成為該項目的工程總承包單位。政府投資項目招標人公開已經完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件的，上述單位可以參與該工程總承包項目的投標，經依法評標、定標，成為工程總承包單位。

第十二條 鼓勵設計單位申請取得施工資質，已取得工程設計綜合資質、行業甲級資質、建筑工程專業甲級資質的單位，可以直接申請相應類別施工總承包一級資質。鼓勵施工單位申請取得工程設計資質，具有一級及以上施工總承包資質的單位可以直接申請相應類別的工程設計甲級資質。完成的相應規模工程總承包業績可以作為設計、施工業績申報。

第十三條 建設單位應當依法確定投標人編制工程總承包項目投標文件所需要的合理時間。

第十四條 評標委員會應當依照法律規定和項目特點，由建設單位代表、具有工程總承包項目管理經驗的專家，以及從事設計、施工、造價等方面的專家組成。

第十五條 建設單位和工程總承包單位應當加強風險管理，合理分擔風險。

建設單位承擔的風險主要包括：

（一）主要工程材料、設備、人工價格與招標時基期價相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分；

（二）因國家法律法規政策變化引起的合同價格的變化；

（三）不可預見的地質條件造成的工程費用和工期的變化；

（四）因建設單位原因產生的工程費用和工期的變化；

（五）不可抗力造成的工程費用和工期的變化。

具體風險分擔內容由雙方在合同中約定。

鼓勵建設單位和工程總承包單位運用保險手段增強防范風險能力。

第十六條 企業投資項目的工程總承包宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應當合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。

建設單位和工程總承包單位可以在合同中約定工程總承包計量規則和計價方法。

依法必須進行招標的項目，合同價格應當在充分競爭的基礎上合理確定。

第三章 工程總承包項目實施

第十七條 建設單位根據自身資源和能力，可以自行對工程總承包項目進行管理，也可以委托勘察設計單位、代建單位等項目管理單位，賦予相應權利，依照合同對工程總承包項目進行管理。

第十八條 工程總承包單位應當建立與工程總承包相適應的組織機構和管理制度，形成項目設計、采購、施工、試運行管理以及質量、安全、工期、造價、節約能源和生態環境保護管理等工程總承包綜合管理能力。

第十九條 工程總承包單位應當設立項目管理機構，設置項目經理，配備相應管理人員，加強設計、采購與施工的協調，完善和優化設計，改進施工方案，實現對工程總承包項目的有效管理控制。

第二十條 工程總承包項目經理應當具備下列條件：

（一）取得相應工程建設類注冊執業資格，包括注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師或者注冊監理工程師等；未實施注冊執業資格的，取得高級專業技術職稱；

（二）擔任過與擬建項目相類似的工程總承包項目經理、設計項目負責人、施工項目負責人或者項目總監理工程師；

（三）熟悉工程技術和工程總承包項目管理知識以及相關法律法規、標準規范；

（四）具有較強的組織協調能力和良好的職業道德。

工程總承包項目經理不得同時在兩個或者兩個以上工程項目擔任工程總承包項目經理、施工項目負責人。

第二十一條 工程總承包單位可以采用直接發包的方式進行分包。但以暫估價形式包括在總承包范圍內的工程、貨物、服務分包時，屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當依法招標。

第二十二條 建設單位不得迫使工程總承包單位以低于成本的價格競標，不得明示或者暗示工程總承包單位違反工程建設強制性標準、降低建設工程質量，不得明示或者暗示工程總承包單位使用不合格的建筑材料、建筑構配件和設備。

工程總承包單位應當對其承包的全部建設工程質量負責，分包單位對其分包工程的質量負責，分包不免除工程總承包單位對其承包的全部建設工程所負的質量責任。

工程總承包單位、工程總承包項目經理依法承擔質量終身責任。

第二十三條 建設單位不得對工程總承包單位提出不符合建設工程安全生產法律、法規和強制性標準規定的要求，不得明示或者暗示工程總承包單位購買、租賃、使用不符合安全施工要求的安全防護用具、機械設備、施工機具及配件、消防設施和器材。

工程總承包單位對承包范圍內工程的安全生產負總責。分包單位應當服從工程總承包單位的安全生產管理，分包單位不服從管理導致生產安全事故的，由分包單位承擔主要責任，分包不免除工程總承包單位的安全責任。

第二十四條 建設單位不得設置不合理工期，不得任意壓縮合理工期。

工程總承包單位應當依據合同對工期全面負責，對項目總進度和各階段的進度進行控制管理，確保工程按期竣工。

第二十五條 工程保修書由建設單位與工程總承包單位簽署，保修期內工程總承包單位應當根據法律法規規定以及合同約定承擔保修責任，工程總承包單位不得以其與分包單位之間保修責任劃分而拒絕履行保修責任。

第二十六條 建設單位和工程總承包單位應當加強設計、施工等環節管理，確保建設地點、建設規模、建設內容等符合項目審批、核準、備案要求。

政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位，不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設。政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。

第二十七條 工程總承包單位和工程總承包項目經理在設計、施工活動中有轉包違法分包等違法違規行為或者造成工程質量安全事故的，按照法律法規對設計、施工單位及其項目負責人相同違法違規行為的規定追究責任。

第四章 附則

第二十八條 本辦法自2024年3月1日起施行。